为树立科学发展观，转变发展方式，走新型工业化道路，2009年9月26日，国务院转发中央10部门《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设，引导产业健康发展的若干意见》（国发[2009]38号），从产业导向、市场准入、环境监管、土地供给、金融政策、项目审批、问责制度、体制改革等方方面面，对抑制包括水泥在内的产能过剩和重复建设，促进产业健康发展提出了明确具体的政策措施。随后，中央政府连续出台一系列抑制产能过剩、淘汰落后、节能减排的政策，引导产业转变发展方式，实施可持续发展。

    产业“新政”一出，水泥行业上下多少人为之欢欣，为之鼓舞，对水泥工业发展步入科学、有序、理性、健康的发展充满了信心与期待。然而，“新政”实施几近一年，各地落实“新政”情况不一，效果不尽人意。记者最近在云南省做了一番走访调研，云南不少地方在发展经济、招商引资、建设西南开放桥头堡的旗号下，中央的政策被变通或变更，长官意志我行我素，地方政府旨在完成经济发展和招商引资指标助推新上水泥项目，水泥企业和投资商欲还扩大产能……极大地化解了中央政策的威力。透视云南各个层面执行产业“新政“的具体情况，不失为极具代表性的典型样本——

    看现象——中央产业新政遭遇变通

    2009年9月30日前，云南已核准但尚未建成投产的新型干法水泥项目达42项之多。其中，尚有10余个项目未开工建设。38号文件明确规定，严格控制新增水泥产能，执行等量淘汰落后产能的原则，对2009年9月30日前尚未开工水泥项目一律暂停建设并进行一次认真清理，对不符合上述原则的项目严禁开工建设。对此，业内反响种种不一。建成投产的希望未建项目一律禁止，今后三年不再新批项目，以减轻竞争压力。急于上项目的盼望政策因地而异，网开一面。已核准未开工的业主们更是一阵紧张一阵忙碌，八仙过海使出各种招数，虚构早已开工的假象假景，想以此蒙混各级主管部门的清理审核。经过较长时间的忐忑和等待，省级投资主管部门最终决定，为促进地方经济发展，对所有核准过的水泥项目一律保留，对尚未开工建设的项目不再清理，以免折腾。好一个发展经济，以免折腾，无非是相关部门站在各自的立场，为了各自的利益，不愿按照中央的规定，花费时间和精力进行认真清理罢了。“涉案”的业主们是长舒了一口气，但中央政策被变更变通的现实，无疑在社会、企业和投资商面前，再一次佐证了上有政策下有对策的说辞，佐证了政策具有因地而异，网开一面的灵活性。

    探究竟——长官意志也是产能过剩的根源

    云南水泥工业经过数十年的发展，特别是“十一五“以来，通过不断优化产业结构，大力淘汰落后产能，新型工业化取得了明显成效。至2009年底，全省建成投产日产1000吨以上的新型干法水泥生产线68条，新型干法水泥生产能力占全省水泥生产能力的71.84％，处于西部领先地位，提前一年实现国家产业政策规定”到2010年新型干法水泥比重达到70％以上的发展目标。2010年，在淘汰落后熟料产能870万吨的同时，预计新增新型干法水泥熟料生产能力不少于1200万吨，新型干法水泥产能将提高到89％以上。尽管先进生产力得到快速发展，产能利用率却一直在中低位徘徊。以“十一五”期间为例， 2006年为53.3％，2007年为53.85％，2008年为57.25％，2009年为63.3％，四年平均产能利用率仅为57.8％，即使以2009年数据为参照，明显的产能过剩也是不争的事实。

    无可否认，云南地处边疆，山区半山区占全省国土面积的94％，地区之间、民族之间发展不平衡，差异性较大。有关部门本着实事求是的态度，准确客观地核定了云南水泥现有产能及认真分析了云南水泥工业现状后，得出的结论为：水泥总量明显过剩，边疆局部尚有不足。在核准水泥项目时必须树立全省“一盘棋”的思想，统筹兼顾，科学决策。而多年来，省级主管水泥投资项目审批的一些官员坚守西部特殊，边疆落后的惯性思维，一再核准小项目。对批大建小的行为监管缺失，放任自流。“新政”出台后，有的官员仍在不同场合甚至在产能严重过剩地区公开表态，云南的水泥还不够用，还有增长空间。这种于中央政策而不顾，于本省行情而不管，不作认真的调查分析，不作周密的科学测算，凭长官意志我行我素的言行，分明就是在暗示政府支持和鼓励新上项目，引起了企业和投资商思想和认识上的混乱，煽燃其投资的激情。就在“新政”实施前后，全省各地上报到省里的新上或技改项目竟然多达数十个，而没有任何一个项目符合等量淘汰落后产能的要求。省级投资主管部门为保护地方积极性，经过平衡，同意其中的38个项目开展前期工作，为上报中央审批打下基础。与“新政”关于严格项目审批管理，原则上不再批准扩大产能的项目的规定背道而驰。

    追动机——地方政府“政绩观”在推波助澜

    近年来，云南省在大力推进建设面向西南开放桥头堡的进程中，各级地方政府都把扩大对外开放，大力招商引资作为重要突破口，不少地方还将水泥项目列为投资重点，政府部门不遗余力加以推介，并把招商引资成果作为考核政绩的硬指标。奥运之年，昆明市政府主要领导发出指令，要用三年时间，将所辖宜良县打造成年产2000万吨水泥的建材大县。并责成有关部门赶制了专项规划，制定了优惠政策，加快了工业园区建设。这种不顾资源、能源和市场配置条件，凭主观臆想，靠行政手段，以招商引资为由，强力推进水泥项目投资建设的独断专行，被业内人士称之为“伟大壮举”。2009年始，云南省政府将水泥项目审批放权给昆明市，昆明市又将审批权限直接下放到所辖各县区。以宜良县为例，该县是一个人口不足45万的农业县。2008年以前，已有两条新型干法水泥生产线投产运行，且周边县市已布有多条新型干法生产线。市场竞争已经相当激励。然而，市领导仍然坚持要在现有水泥产能的基础上再新增1850万吨。虽然明白人都知道这种做法严重违背科学发展规律，也是一个难以企及的目标，但在不换思想就换人的高压下，只得唯心地到处招商引资，竭力促成投资项目。虽然也吸引来了东部投资者，但与既定目标还是相距甚远。

    产业“新政”实施后，各级地方政府曾经拥有的水泥项目审批权自然自行废止了，但是，一些地方政府有意回避和淡化产业“新政”的相关规定，继续为水泥项目招商引资，支持现有企业上二线、上三线，或搞异地扩张。打开各地的政府网站，不少地方的水泥项目招商赫然在列，并罗列了一系列优惠待遇。在6月上旬举办的第15届昆明出口商品交易会上，一些地方政府的招商引资目录中，依然列有水泥投资项目。有的是原来核准过但因各种原因迟迟未开工的项目急于寻觅国内外投资者；有的是省里已同意开展前期工作的项目招揽合作伙伴；更有的是尚在构想中的项目吸引意向者前往考察洽谈。

    问焦点——水泥投资热情为何一如既往？

    尽管云南的水泥产能总量已经明显过剩，尽管产业“新政”红灯高悬，在政策可以变更变通，长官意志大行其道，政府部门支持鼓励的作用力下，不少欲扩大产能的水泥企业主和投资商依旧对云南水泥市场前景满怀憧憬。

    不少投产多年的新型干法企业，有的自恃占据良好的区位优势，辐射能力强；有的认为具有明显的品牌效应，颇具竞争力；有的瞄准即将开工建设的国家重点工程；有的担心日后在整合中被兼并重组，不约而同都把扩大产能，再上新线作为企业发展的重要战略。还有的以推进节能减排，消纳工业废弃物为由立项。在省级投资主管部门同意开展前期准备工作的38个项目中，就有16个项目的业主系现有的新型干法企业，16个项目的业主系立窑企业。一些未被列进名单的企业，仍在想方设法全力游说政府，疏通各种关系，寻求突破口。

    一些外来投资商考察后认为，云南地理位置特殊，交通闭塞，多年来形成的产业布局、市场环境、消费习惯，使得本省的水泥出不去，外省的水泥进不来，形成了较为封闭的自给自足的市场格局。特别是云南在国家政策支持下，积极推进桥头堡建设，水泥需求量在“十二五”及相当一段时期内将有增无减，只要投资布点合理，就一定能够偏安一隅取得发展。为此，有的收购了已核准但迟迟未开工的项目；有的与核准过的项目业主进行合作；还有的跃跃欲试准备大干一场。
部分企业认为，既然“新政”只是规定原则上不再批准扩大产能的项目，并未限制粉磨站上马，不妨先期建设粉磨站，等风头过后，再配套建成全能生产线。有的正在秣马厉兵，有的已经付诸行动。

    求良策——各方人士建言献策

    云南不同层面贯彻执行产业“新政”的种种所为以及产生的效果，引起了行业内外越来越多的关注和反响。

    主管部门认为，虽然“新政”出台多时，但由于相关配套政策及法规滞后，给具体操作带来一定难度。

    水泥企业坦言，“新政”的规定仍然挡不助高涨的投资热情，再不严管，今后水泥市场的恶性竞争在所难免。有的甚至预言：浙江的昨日，就是云南的明天。
投资商抱怨，政府主管部门同意如此多的项目开展前期工作的认定依据和标准何在？这样的做法缺乏透明公开，违背了打造阳光政府的承诺。

    业内专家担忧，相比地方政府对经济发展和招商引资硬指标实行的问责制度，“新政”所指的问责对地方政府根本不起任何作用。

    为了有效制止产业“新政”执行过程中随意变通变更中央政策的我行我素，制止地方政府为了经济利益以各种方式继续支持鼓励新上水泥项目；制止水泥企业和投资商以各种借口行扩大产能之实等种种违规行为，引导水泥企业和投资商的市场行为遵循科学发展规律，符合云南实际，关心云南水泥工业发展的各方人士纷纷建言：

    一、完善配套政策。

    吁请国务院和有关部门尽快出台与产业“新政”配套的专项政策和法规，对有关产业政策中诸如新上水泥项目是否包含粉磨站，问责制度具体由哪一级、哪个部门负责实施等作出明晰的界定。

    二、强化政府职责。

    凡省级投资主管部门同意上报国家发改委审批的项目，须先报请省政府主管工业和投资的领导审查，签署审核意见，以强化省政府对造成或加剧产能过剩以及重复建设失职行为的监管和问责力度；强化投资主管部门服务科学发展的责任意识、执行意识和岗位意识，在项目审核中，真正做到讲法制、重约束，确保执行国家产业政策不变形，不走样。

    三、加大监管力度。

    鉴于地方主管部门已不能有效控制产能膨胀的趋势，建议国务院有关部门派出督查组深入云南各地，对贯彻执行产业“新政”的情况进行明查暗访，排除各种干扰，坚决纠正执行产业政策中变形走样的各种违规行为和混乱现象，防止重复建设和产能扩张造成的投资失误和资源浪费。

    四、严格审批制度。

    对上报国家发改委审批的新上项目在组织论证时，一定要进行实地考察，必要时召开听证会广泛听取各方意见和诉求，根据产能局部不足地区的实际情况和边疆经济发展的需要，认真把关，科学评估，审慎决策。严防领导项目、人情项目和腐败项目上马，确保新批项目在控制总量，等量淘汰的原则下，既满足边疆经济建设需要，又符合国家产业政策要求，切实维护中央政策的权威性和公信度。

    云南的水泥产业下一步如何发展，中国的产业如何发展？我们将拭目以待。

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