2020年12月21日，工业和信息化部、生态环境部联合印发了《关于进一步做好水泥常态化错峰生产的通知》（工信部联原〔2020〕201号）（以下简称《通知》），受到了行业广泛关注，振奋了行业精神，坚定了行业信心，赢得了行业好评。

一、《通知》制订背景

《通知》既呼应了近年来开展水泥错峰生产工作的系列文件，又加强了“十四五”期间乃至较长时期内对水泥常态化错峰生产的指导。错峰生产率先发端于水泥行业，从发展过程来看可分为四个阶段。

第一阶段是试点示范阶段。为了缓解水泥产能严重过剩矛盾，同时避免大气污染叠加，2014年全国两会期间，18位政协委员联名提交《关于促进构建北方四省一区（黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、河北）水泥和采暖错峰生产协调机制的构想》的提案，提出在秋冬季采暖期间统一停止水泥窑熟料烧成工序的生产，与供暖锅炉进行错峰防止污染物排放叠加的建议。为落实领导要求和回复提案，工业和信息化部会同中国水泥协会和媒体等开展调研，提出“舆论推动、政府引导、协会协调、先行试点”原则。同年10月，新疆自治区和兵团的经信、环保部门联合印发《关于实行水泥错峰生产有关要求的通知》，新疆率先成为试点。后来北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南主动加入试点。

2015年工信部、环保部联合印发《关于在北方采暖区全面试行冬季水泥错峰生产的通知》（工信部联原函〔2015〕542号），决定在北方地区2015—2016年采暖季全面试行水泥错峰生产。企业因产能严重过剩而根据市场规律自发停窑限产的市场化行为，首次在政府支持和引导下以水泥错峰生产的形式展开。中国水泥协会在工信部指导下，配套制订了《水泥企业错峰生产自律公约》范本，通过强化行业自律诚信，贯彻落实水泥错峰生产试点任务。

第二阶段是全面实施阶段。在总结试点经验的基础上，2016年《国务院办公厅关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》（国办发〔2016〕34号）将错峰生产作为压减水泥过剩产能的重要手段，要求“在采暖地区的采暖期全面试行水泥熟料（含利用电石渣）错峰生产”“其他地区水泥熟料装置在春节期间和酷暑伏天也应错峰生产”。国务院首次将错峰生产作为压减过剩产能的产业政策予以支持鼓励。同年，工信部联合环保部发布《关于进一步做好水泥错峰生产的通知》（工信部联原〔2016〕351号），部署2016—2020年错峰生产工作，北方地区全面实施水泥错峰生产，南方地区试行，当年错峰生产区域内大气质量明显改善，水泥行业扭亏为盈，为错峰生产工作常态化奠定基础。

2017年水泥错峰生产工作进一步得到京津冀及周边地区大气污染防治领导小组肯定，写入《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》（环大气〔2017〕29号）和《京津冀及周边地区2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（环大气〔2017〕110号），工信部办公厅和环保部办公厅印发《关于“2+26”城市部分工业行业2017—2018年秋冬季开展错峰生产的通知》（工信厅联原函〔2017〕602号），北方地区全面实施水泥错峰生产，南方地区试行。

第三阶段是推广应用阶段。2018年6月，《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出“重点区域采暖季节对重点行业企业实施错峰生产”。《国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》（国发〔2018〕22号）提出“加大秋冬季工业企业生产调控力度，各地针对钢铁、建材、焦化、铸造、有色、化工等高排放行业，制定错峰生产方案，实施差别化管理”、“要将错峰生产方案细化到企业生产线、工序和设备，载入排污许可证”、“企业未按期完成治理改造任务的，一并纳入当地错峰生产方案，实施停产”、“属于《产业结构调整指导目录》限制类的，要提高错峰限产比例或实施停产”。

《京津冀及周边地区2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（环大气〔2018〕100号）、《汾渭平原2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（环大气〔2018〕132号）、《长三角地区2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（环大气〔2018〕140号）等文件，明确要求各地因地制宜实施工业企业错峰生产。错峰生产政策进一步夯实，并扩大到了建材、钢铁、焦化、有色、铸造、化工等多个行业，1.3万家企业开始实施错峰生产。2019年，北方重点区域地方政府纷纷印发2019－2020年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案，一般在当年11月15日至来年3月15日时段实施停止工业窑炉煅烧工序，执行错峰生产。

第四阶段是常态化错峰阶段。2020年12月，工业和信息化部、生态环境部联合印发《关于进一步做好水泥常态化错峰生产的通知》（工信部联原〔2020〕201号），充分肯定了水泥错峰生产的经济、环境和社会效益，并在工信部联原〔2016〕351号文件基础上，提出了“常态化”概念，保障了今后较长时期内水泥错峰生产政策的一致性、连贯性和稳妥有序实施。

2020年工业和信息化部牵头组织开展重点工业行业综合督查检查，水泥错峰生产首次被列为淘汰落后和化解过剩产能督查检查工作要点，这标志着，水泥错峰生产与产能减量置换政策一样，成为淘汰落后和化解过剩产能的有效产业政策调控手段，并在今后全国督查检查工作中成为常规项目。

二、《通知》的导向和原则

“十三五”期间，水泥错峰生产得到全面推行，有效缓解了水泥产能严重过剩矛盾，推动了行业供给侧结构性改革，减少了大气污染物排放，取得了明显的经济、环境和社会效益。一方面，水泥行业依靠错峰生产政策，“十三五”期间，减排二氧化碳15.3亿吨，二氧化硫5.34万吨，氮氧化物196.1万吨，颗粒物2.61万吨，节约煤炭亿余吨。水泥错峰生产是调节存量熟料产能的产业政策，巩固了去产能成效和碳减排效果，促进水泥行业提前实现碳达峰。错峰生产成为水泥行业推进生态文明建设、化解产能严重过剩矛盾和做好碳达峰、碳中和的有效政策措施。另一方面，当前水泥产能严重过剩的结构性矛盾依然存在，大气污染防治攻坚战任务依然艰巨。我国正处在实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，建立了门类齐全、体系完整、规模庞大和具有较高技术水平的产业体系，产业结构不断优化升级。水泥行业在这宏伟壮阔的大背景下，必须不忘初心，牢记使命，坚持以深化供给侧结构性改革为主线，推进行业高质量、可持续发展。

全行业要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，牢固树立新发展理念，深入学习领会习近平生态文明思想，坚定不移执行《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》，适应水泥常态化错峰生产要求，坚持纲领性文件《国务院办公厅关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》(国办发〔2016〕34号)，巩固去产能成果。

以科学谋划、分类指导、差异管控、落实责任为水泥常态化错峰生产的原则，以加强绩效分级和区域联动为重点，合理缩短水泥熟料装置运转时间，达到有效压减过剩产能、避免水泥熟料生产排放与取暖污染排放叠加，以及减轻采暖期大气污染的目的，促进水泥行业绿色低碳发展和质量效益提升，加快实现高质量发展。

三、《通知》制订的过程

自错峰生产工作开展以来，工业和信息化部会同生态环境部通过广泛征求有关部门、各地企业和行业协会的意见与建议；深入基层和企业开展调研和座谈工作；委托协会充分评估论证等方式形成了该《通知》，力争体现行业在压减过剩产能、维护市场公平竞争的呼声，凝聚生态文明建设的正能量。《通知》采纳了电石渣生产水泥熟料的生产线和承担居民供暖任务的生产线都应当参加错峰生产，有协同处置任务的生产线要适当降低水泥生产负荷，加大对不执行错峰生产企业的惩戒力度、发挥协会作用、引导企业公平竞争、防止市场垄断等行业集中的建议。

2019年1月，工业和信息化部原材料工业司、节能与综合利用司、生态环境部大气环境司、中国水泥协会、冶金工业规划研究院赴河北省邢台市、邯郸市，河南省安阳市实地调研重点区域2018～2019年水泥、钢铁、铸造等行业错峰生产工作。2019年3月，在工信部原材料工业座谈会上，中国水泥协会作了水泥错峰生产经验交流报告。2019年6月原材料工业司联合中国水泥协会赴内蒙、吉林调研水泥行业发展情况，办理人大代表的水泥错峰生产等建议并召开座谈会。2020年4月，在原材料工业司支持下，中国水泥协会以视频电话会议形式，主持召开推动水泥行业有序复工复产暨错峰生产工作座谈会。2020年6月，原材料工业司委托中国水泥协会牵头开展《建材行业现代化治理能力体系政策研究》，将水泥错峰生产作为建材行业治理体系和治理能力现代化建设的重要手段，推进行业供给侧结构性改革。2019～2020年，中国水泥协会走访调研四十余家重点集团企业和二十余家地区协会，就错峰生产政策执行反馈情况召开三十余场全国性和冀晋鲁豫、泛东北等区域性错峰生产工作会议和座谈会，并向水泥熟料产能排名前50家企业（产能占全国比例近80%）和31家省级协会发函征求关于错峰生产的意见和建议，以《关于水泥错峰生产政策执行情况的报告》和《关于统筹推进水泥错峰生产和应急减排措施政策建议的函》两个文件上报工信部和生态环境部，为水泥常态化错峰生产的文件起草提供了支撑。

四、《通知》的基本内容

“十三五”末期，随着政府、企业和协会共同发力，水泥错峰生产已经平稳有序朝着常态化方向迈进，逐步摸索出在保障水泥市场稳定供给的前提下，降低污染排放总量。北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆由省级工业和信息化主管部门会同生态环境厅（局）发文指导错峰生产。福建、广东、广西、云南由地方协会组织水泥企业开展错峰生产。预计在“十四五”时期，水泥常态化错峰生产工作将更加有效地化解产能严重过剩矛盾，凸显污染防治成效，成为行业供给侧结构性改革的常规政策工具。

《通知》共分七个部分。一是提高政治站位，强化责任担当；二是因时因地制宜，精准施策安排好错峰生产；三是统筹协调谋划，处理好错峰生产和经营管理的关系；四是加强部门协调，加大环保监督检查力度；五是发挥协会作用，开展行业自律；六是强化舆论引导，营造良好氛围环境；七是认真总结经验，夯实错峰生产常态化机制。

五、《通知》的实施

《通知》总要求是辽宁、吉林、黑龙江、新疆每年自11月1日至次年3月底连续错峰生产至少5个月；北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东、河南每年自11月15日至次年3月15日连续错峰生产至少4个月；陕西、甘肃、青海、宁夏每年自12月1日至次年3月10日连续错峰生产至少3个半月。其他地区在春节、酷暑伏天、雨季和重大活动期间开展错峰生产。各地区结合本地实际及空气质量情况进一步明确具体错峰生产时间。

在贯彻实施《通知》时，各地工业和信息化主管部门应会同生态环境部门加强协调配合，加大落实监督和检查力度，公开曝光不执行行规行约、不守信、不开展错峰生产的企业，认真总结好经验好做法并予以宣传，及时通报处理落实不到位的负面典型；水泥企业要提前谋划、科学组织，保障水泥市场供应和员工工资福利，骨干企业要充分发挥引领带头作用；中国水泥协会要组织制修订行规行约，强化行业自律，建立跨区域的业内协调机制；各地区水泥协会要大力引导和协调督促相关企业加强自律，认真落实工业和信息化、生态环境主管部门的工作部署；传统媒体、新型媒体等各种渠道要大力宣传错峰生产。

在实际工作中，由各省（区、市）工业和信息化主管部门会同生态环境部门实化细化错峰生产常态化机制，及时掌握水泥错峰生产执行情况，切实加强政策协同，形成合力，依照有关法律法规严格监督执法，切实增强产业政策的执行效力。

（作者系中国水泥协会副秘书长，结构调整部主任，碳减排专委会秘书长李琛。）