《国务院关于印发固体废物综合治理行动计划的通知》（国发〔2025〕14号）要求，到2027年，云南、湖北、贵州、四川、安徽、重庆等磷化工产业聚集、磷石膏产生量较大的地区完成存量磷石膏库整治。

现将水泥行业相关产业政策梳理，以供政府和企业决策部门投资风险分析。

一、水泥行业准入门槛

在推动企业充分用好资源利用优惠政策红利的同时，国家政策导向也明确遏制高耗能、高排放项目盲目发展，严守生态保护红线、产品质量和环境安全底线，坚决杜绝违规新增水泥产能、突破能耗强度与总量控制、违反污染物排放管控要求等行为。

1.严禁新增水泥产能

《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）明确，水泥属于产能严重过剩行业。

在现行政策框架下，水泥项目实施以减量置换为核心、严禁新增产能的刚性管控，部分省份对跨省产能指标转移实行严格限制。“两高”项目盲目上马、水泥项目批小建大、水泥产能置换落实不到位、环境污染治理落后、能耗强度控制不力、矿山治理问题突出等问题，均为中央生态环境保护督察关注的内容。

2.“两高”项目硬性要求

自“两高”项目管理工作实施以来，凡依法办理排污许可、生产许可的水泥熟料项目，无论原燃料、工艺、产品、能耗及排放水平差异，各相关管理部门均将其统一纳入“两高”项目实施严格管控。

生态环境部《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》（环环评〔2021〕45号）对“两高”项目管理作出系统性要求。“两高”项目暂按煤电、石化、化工、钢铁、有色金属冶炼、建材等六个行业类别统计，后续对“两高”范围国家如有明确规定的，从其规定。对炼油、乙烯、钢铁、焦化、煤化工、燃煤发电、电解铝、水泥熟料、平板玻璃、铜铅锌硅冶炼等环境影响大或环境风险高的项目类别，不得以改革试点名义随意下放环评审批权限或降低审批要求。文件要求新建、改建、扩建“两高”项目须符合生态环境保护法律法规和相关法定规划，满足重点污染物排放总量控制、碳排放达峰目标、生态环境准入清单、相关规划环评和相应行业建设项目环境准入条件、环评文件审批原则要求。新建“两高”项目应按照《关于加强重点行业建设项目区域削减措施监督管理的通知》要求，依据区域环境质量改善目标，制定配套区域污染物削减方案，采取有效的污染物区域削减措施，腾出足够的环境容量。国家大气污染防治重点区域内新建耗煤项目还应严格按规定采取煤炭消费减量替代措施，不得使用高污染燃料作为煤炭减量替代措施。新建、扩建“两高”项目应采用先进适用的工艺技术和装备，单位产品物耗、能耗、水耗等达到清洁生产先进水平。国家或地方已出台超低排放要求的“两高”行业建设项目应满足超低排放要求。

《国家发展改革委等部门关于严格能效约束推动重点领域节能降碳的若干意见》（发改产业〔2021〕1464号），因具有能源消耗占比较高、改造条件相对成熟、示范带动作用明显等特点，水泥行业被列为首批节能降碳改造重点领域。

《工业重点领域能效标杆水平和基准水平（2023年版）》（发改产业〔2023〕723号）要求“对拟建、在建项目，应对照能效标杆水平建设实施，推动能效水平应提尽提，力争全面达到标杆水平”。水泥熟料单位产品综合能耗标杆水平为100千克标准煤/吨，基准水平为117千克标准煤/吨。

3.长江大保护与负面清单

我国磷化工产业高度集聚于长江流域，产业布局与流域生态保护约束紧密关联。《中华人民共和国长江保护法》第二十二条指出，长江流域省级人民政府根据本行政区域的生态环境和资源利用状况，制定生态环境分区管控方案和生态环境准入清单，报国务院生态环境主管部门备案后实施。生态环境分区管控方案和生态环境准入清单应当与国土空间规划相衔接。

长江流域产业结构和布局应当与长江流域生态系统和资源环境承载能力相适应。禁止在长江流域重点生态功能区布局对生态系统有严重影响的产业。禁止重污染企业和项目向长江中上游转移。

第六十六条，长江流域县级以上地方人民政府应当推动钢铁、石油、化工、有色金属、建材、船舶等产业升级改造，提升技术装备水平；推动造纸、制革、电镀、印染、有色金属、农药、氮肥、焦化、原料药制造等企业实施清洁化改造。企业应当通过技术创新减少资源消耗和污染物排放。

推动长江经济带发展领导小组办公室于2022年1月19日印发《长江经济带发展负面清单指南（试行）》，指南明确要求，禁止在合规园区外新建、扩建钢铁、石化、化工、焦化、建材、有色、制浆造纸等高污染项目。禁止新建、扩建不符合国家石化、现代煤化工等产业布局规划的项目。禁止新建、扩建法律法规和相关政策明令禁止的落后产能项目。禁止新建、扩建不符合国家产能置换要求的严重过剩产能行业的项目。禁止新建、扩建不符合要求的高耗能高排放项目。

4.产品质量

产品质量是水泥行业的生命线。国家对水泥产品实行生产许可管理。水泥产品质量监管不仅包含出厂检验环节，还涉及建筑物长周期维度的综合评判。

国家强制性标准GB 175《通用硅酸盐水泥》对通用硅酸盐水泥各品种的混合材料的品种和掺量均有明确的要求。国家标准GB/T 203《用于水泥中的粒化高炉矿渣》、GB/T 1596《用于水泥和混凝土中的粉煤灰》和GB/T 2847《用于水泥中的火山灰质混合材料》对主要混合材料的组分、质量均有相应规定。

水泥生产中允许掺入的石膏组分均有明确限定范围，石膏类组分仅限于符合相关标准的天然石膏和工业副产石膏，且掺加比例、品质指标均有严格限制。GB/T 21371《用于水泥中的工业副产石膏》对石膏品位、氯离子含量、工业副产石膏对水泥性能的影响（凝结时间、标准稠度用水量、安定性、水泥胶砂流动度、水泥胶砂抗压强度、水泥与减水剂相容性等）、pH值、放射性物质限值等作出明确规定，只有满足标准要求的工业副产石膏方可作为水泥调凝剂使用。GB/T 23456《磷石膏》则专门针对磷石膏的水溶性五氧化二磷含量、水溶性氟离子含量、水溶性氧化镁含量、氯离子含量、放射性核素限量等基本要求，以及总汞、总砷、总镉、总铅、总铬、总铊等重金属限量提出要求，严禁超标磷石膏进入水泥生产环节。

GB/T 21372—2024《硅酸盐水泥熟料》对出厂的水泥熟料产品化学成分、强度等均有硬性要求。

上述涉及水泥产品质量的国家标准从原料准入、组分限定、有害物质控制等方面构建了严格的质量管控体系，并且纳入水泥生产许可管理范畴。《中华人民共和国刑法》明确规定生产、销售伪劣产品罪的刑罚标准，与《中华人民共和国产品质量法》中关于刑事责任的规定相衔接，从源头杜绝不合格原料、违规混合材用于水泥生产，保障水泥产品性能稳定、质量可控和长期安全可靠。

对于以磷石膏为原料或混合材的水泥项目，应严格执行上述标准限定的品种范围与技术指标，不得超范围、超限量使用，更不得以处置废弃物为由降低质量标准。

5.新建项目要求

《水泥玻璃行业产能置换实施办法（2024年本）》（工信部原〔2024〕206号）第十二条规定，“湖北、云南、贵州、四川、安徽等五省新建水泥窑生产线处置磷（钛、氟）石膏，且替代石灰石原料70%以上的，可以在省内以2020年为基数的水泥熟料产能总量不增加的条件下，由本省统筹调节全省产能，根据磷（钛、氟）石膏的处置量，科学合理确定新上项目数量和布局，实施等量置换。未经产能置换的新建磷（钛、氟）石膏生产水泥熟料生产线产能不得用于产能置换，通过产能置换建设的生产线产能可继续用于产能置换”。该办法同步提高了新建项目准入标准，要求新建生产线应当达到现行版《工业重点领域能效标杆水平和基准水平》中水泥行业能效标杆水平（水泥熟料单位产品综合能耗≤100千克标准煤/吨），环保绩效水平应当达到A级。

《产业结构调整指导目录（2024年本）》将“2000吨/日（不含）以下新型干法水泥熟料生产线（特种水泥生产线除外）”纳入建材限制类。同时规定，对能效未达到最新版《工业重点领域能效标杆水平和基准水平》标杆水平的新建项目，参照限制类管理。禁止投资新建属于限制类的项目。

二、磷石膏资源化利用优惠政策

国家围绕磷石膏综合利用相继出台了财政奖补、税收优惠、绿色金融等一系列扶持政策，持续加大固废资源化利用的政策支持力度。

1.石膏制硫酸副产水泥——等量分配碳配额

为进一步推进磷石膏资源化利用，支持环保导向，按照现行《2024、2025年度全国碳排放权交易市场钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案》明确规定，“2025年度水泥行业仅生产白色硅酸盐水泥熟料的生产线、当年度电石渣替代率超过15%的水泥熟料生产线、石膏制硫酸副产硅酸盐水泥熟料生产线获得的年度配额与其经核查的实际碳排放量相等”。

2.《产业结构调整指导目录（2024年本）》

《产业结构调整指导目录（2024年本）》将工业副产磷石膏高效净化提质及高值化综合利用技术列入建材鼓励类，将磷石膏综合利用技术开发与应用列入石化化工鼓励类。废硫酸、废硫磺、工业副产石膏、硫化氢、含硫废液等含硫废物回收制硫酸技术和煤矸石、粉煤灰、尾矿（共伴生矿）、冶炼渣、工业副产石膏、赤泥、建筑垃圾等工业废弃物循环利用列入环境保护与资源节约综合利用鼓励类。

《西部地区鼓励类产业目录（2025年本）》鼓励类产业包括国家现有产业目录中的鼓励类产业和西部地区新增鼓励类产业。云南省将磷石膏建材产品纳入了鼓励类。

3.资源综合利用增值税优惠政策

《关于完善资源综合利用增值税政策的公告》（财政部 税务总局公告2021年第40号）明确，纳税人销售自产磷石膏资源综合利用产品，可享受增值税即征即退政策，退税比例为70%。

磷石膏资源综合利用产品，包括墙板、砂浆、砌块、水泥添加剂、建筑石膏、α型高强石膏、Ⅱ型无水石膏、嵌缝石膏、粘结石膏、现浇混凝土空心结构用石膏模盒、抹灰石膏、机械喷涂抹灰石膏、土壤调理剂、喷筑墙体石膏、装饰石膏材料、磷石膏制硫酸。其技术标准和相关条件为产品原料40%以上来自磷石膏。

纳税人利用磷石膏生产水泥、水泥熟料，按照《关于完善资源综合利用增值税政策的公告》（财政部 税务总局公告2021年第40号）中的附件《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录（2022年版）》2.2“废渣”项目执行。其技术标准和相关条件为：一是42.5及以上等级水泥的原料20%以上来自所列资源，其他水泥、水泥熟料的原料40%以上来自所列资源；二是纳税人符合《水泥工业大气污染物排放标准》（GB 4915-2013）规定的技术要求。“废渣”，是指采矿选矿废渣、冶炼废渣、化工废渣和其他废渣。其中，磷石膏属于化工废渣。

4.所得税政策

（1）资源综合利用企业所得税

《资源综合利用企业所得税优惠目录》，以磷石膏为原料生产国家非限制和禁止并符合有关标准的产品取得的收入，减按90%计入收入总额。

（2）西部大开发企业所得税政策

依据《关于延续西部大开发企业所得税政策的公告》（财政部 税务总局 国家发展改革委公告2020年第23号），自2021年1月1日至2030年12月31日，对设在西部地区的鼓励类产业企业减按15%的税率征收企业所得税。本条所称鼓励类产业企业是指以《西部地区鼓励类产业目录》中规定的产业项目为主营业务，且其主营业务收入占企业收入总额60%以上的企业。

西部大开发的政策适用范围包含：内蒙古自治区、广西壮族自治区、重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区和新疆生产建设兵团。湖南省湘西土家族苗族自治州、湖北省恩施土家族苗族自治州、吉林省延边朝鲜族自治州和江西省赣州市，可以比照西部地区的企业所得税政策执行。

5.环境保护税方面

纳税人综合利用的固体废物，符合国家和地方环境保护标准的，暂予免征环境保护税。符合规定的磷石膏综合利用，可以享受上述优惠政策。

6.中央预算内投资

《节能降碳中央预算内投资专项管理办法》（发改环资规〔2024〕338号）将循环经济助力降碳项目列为重点支持方向，其中就包括支持尾矿（共伴生矿）、煤矸石、粉煤灰、冶金渣、工业副产石膏、建筑垃圾等固体废弃物综合利用。

7.《国家工业资源综合利用先进适用工艺技术设备目录（2025年版）》

《国家工业资源综合利用先进适用工艺技术设备目录（2025年版）》（工信部、国家发改委、生态环境部公告2025年第21号）将磷石膏降碳式高温煅烧无害化处置工艺技术与系统装备、用新鲜半水磷石膏干法直接生产石膏砌块、砖、空心条板、高强板等建材产品技术、磷石膏汽水热液转化绿色利用成套技术等工艺技术设备纳入目录。

8.《绿色低碳转型产业指导目录（2024年版）》

将“电石渣制备水泥、新型建材，磷石膏在水泥、土壤调理剂、硫酸、新型建筑材料生产中的利用”纳入《绿色低碳转型产业指导目录（2024年版）》，明确各地方、各部门可根据各自区域、领域发展重点，以《目录》为基础，出台和完善有关政策措施，对生产、流通、消费等各环节给予鼓励支持，为相关产业发展创造良好环境。

9.《绿色金融支持项目目录（2025年版）》

《绿色金融支持项目目录（2025年版）》将工业副产石膏、磷石膏等综合利用活动等纳入重点支持范围。

10.资源综合利用

《工业和信息化部关于印发“十四五”工业绿色发展规划的通知》（工信部规〔2021〕178号）提出，长江经济带中上游地区加强磷石膏、冶炼渣、粉煤灰、废旧金属、废塑料、废轮胎等资源综合利用。

《八部门关于印发加快推动工业资源综合利用实施方案的通知》（工信部联节〔2022〕9号）提出，推动磷石膏综合利用量效齐增。加快磷石膏在制硫酸联产水泥和碱性肥料、生产高强石膏粉及其制品等领域的应用。在保证安全环保的前提下，探索磷石膏用于地下采空区充填、道路材料等方面的应用。加强跨区域协同利用。在长江经济带，利用水运优势，拓宽磷石膏、锰渣综合利用产品销售半径。

工业和信息化部等八部门《推进磷资源高效高值利用实施方案》（工信部联原﹝2023﹞259号）将“开发磷石膏低成本净化技术和高纯石膏制备工艺，利用磷石膏制水泥、硫酸、硫酸铵等工艺技术，提高磷石膏高值化利用水平”作为关键技术创新工程。将“加快磷石膏综合利用。持续推进磷石膏制绿色建材、制硫酸联产水泥等应用，加大硫酸钙晶须、高纯氧化钙及其他产品研制生产”等作为资源综合利用工程。

《七部门关于印发磷石膏综合利用行动方案的通知》（工信部联节〔2024〕58号）明确了2026年发展目标，磷石膏综合利用产品更加丰富，利用途径有效拓宽，综合利用水平进一步提升，综合利用率达到65%，综合消纳量（包括综合利用量和无害化处理量）与产生量实现动态平衡等。一是推动磷石膏源头减量。优化磷矿开采洗选工艺、强化磷酸生产过程管理、加强磷石膏无害化处理等；二是推进磷石膏综合利用量效齐增。提高现有途径利用规模、开拓资源化利用新场景、推动磷石膏高值化利用、提升磷石膏制品质量、促进耦合发展与协同利用等；三是夯实综合利用产业发展基础。加快技术创新和产业化应用、加强示范企业培育和示范基地建设、完善标准体系等。

三、水泥行业运行分析

从水泥行业运行态势看，国内水泥需求已进入下行通道，水泥行业供需矛盾日益突出，2025年全国熟料产能利用率不足50%，行业利润总额290亿元，整体仍处于较低水平。2025年至今因市场萎缩、政策收紧等原因，已有300余条生产线退出，2亿吨以上产能指标用于产能置换。

与此同时，水泥产品质量管控力度持续加大。2025年，市场监管总局开展的建筑材料产品质量国家监督抽查显示，水泥抽查不合格率为3.3%。其中，原材料控制不严是水泥产品不合格的主要原因。

水泥行业积极探索磷石膏综合利用路径，取得了较好的范例。例如，将磷石膏作为水泥缓凝剂等原料广泛应用于水泥生产过程，已经成为磷石膏消纳的重要渠道。以湖北省为例，省内水泥企业每年可消纳磷石膏约300万—350万吨。磷石膏制备硫酸联产氧化钙项目也在研发过程中。

水泥是“重载短腿”区域性极强的产品，既要考虑水泥市场因素，防止项目集中落地、产能集中释放对区域市场造成较大冲击，也要统筹考虑当地生态环境承载压力、能耗容量、工人就业和税收等全局性的问题。

基于以上分析，推进磷石膏制备硫酸副产硅酸盐水泥生产项目应遵循以下原则：

一是严禁新增水泥产能，严肃水泥产能置换政策，依托现有水泥产能统筹谋划。严格落实严禁新增水泥熟料产能、水泥产能置换的刚性政策，依托省内存量水泥熟料生产线和水泥产能指标与磷化工开展产业链合作，维护公平竞争市场秩序与行业良好发展生态。

二是科技创新，严守质量等合规底线。加强水泥行业与磷化工行业科技创新合作，推动生产要素、商业模式、渠道、能源产业链、资源禀赋与技术优势深度互补，持续提升水泥产品质量稳定性与可靠性。

三是市场化合作共赢。积极探索产能合作、技术合作、渠道合作等可持续的商业模式，推动水泥行业与磷化工行业和谐发展共赢，实现环境效益、经济效益与社会效益有机统一。

作者：

李  琛  中国水泥协会副秘书长 政策研究部主任

董诗婕  中国水泥协会 政策研究部主管

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