对水泥行业产能置换的概念与政策的理解

中国水泥协会  孔祥忠  2014年6月11日

    《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）中提及的“产能置换”作为一项化解产能严重过剩的任务，一是要“引导产能有序退出。鼓励各地积极探索政府引导、企业自愿、市场化运作的产能置换指标交易，形成淘汰落后与发展先进的良性互动机制”。二是要“优化产业空间布局。支持跨地区产能置换，引导国内有效产能向优势企业和更具比较优势的地区集中，推动形成分工合理、优势互补、各具特色的区域经济和产业发展格局。”我个人人为，对产能置换的概念和政策的理解或解读可能有两个版本，一种可以理解为产能过剩行业各自在本行业内进行产能置换；另一种也可以解读为跨地区跨行业的另一种“指标交易”的置换方式。从未来水泥行业转型升级、国家经济结构调整角度，个人更倾向于后者的解读。

    近日，工业和信息化部正就《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》稿征求行业协会意见，结合《实施办法》和水泥行业产能过剩的现状，谈点个人的认识和建议。

    一、产能置换要有利于化解产能过剩。近几年，被淘汰的落后水泥产能，一部分企业早已停产，一部分企业产能发挥有限，也就是说被淘汰的落后产能是理论上的计算值，而新增产能是实实在在的，对市场增量和冲击是巨大的。所以说，用淘汰落后水泥产能指标置换新增产能，等于减1又加1，甚至是减1加2，即使“减量置换”对化解产能严重过剩的贡献也是有限的，更何况对被淘汰落指标的界定还时常存有重复计算、虚报产能的异议。

    淘汰落后是市场竞争的结果，是政府政策和法规的要求；而新增产能是市场需求的反映，是产业技术进步和升级的必然。淘汰落后产能是为了化解产能过剩，而新增产能就很难说也是化解产能过剩了。那么，通过产能置换来新增产能投资项目的做法就值得商榷了。

    二、产能置换要有利于促进技术进步。2013年，我国新型干法水泥产能已占总产能的95%以上。这之前，按照产业政策规定，淘汰落后产能就是用新型干法水泥技术淘汰以立窑为主的等落后产能。但今后，落后产能就是规模小的新型干法水泥生产线了，再置换产能也就是在单线规模上放大，能源消耗有所降低。尤其是近几年新增水泥产能基本都是相同生产工艺的日产5000吨及以上规模熟料生产线，在水泥生产中关键的窑炉技术和粉磨技术上没有实质性的创新突破。也就是说，今后的产能置换基本是相同水泥生产技术的重复建设，对水泥行业的技术进步促进意义不大。

    在产能过剩的背景下，我们的产能置换政策在执行过程中有必要放缓，为行业技术创新预留一个发展时空。淘汰落后的产能指标不一定都要置换成新增产能。

    三、产能置换要有利于企业兼并重组。“产能”的形成是投资的结果，“置换”就是加快报废以前的投资，引导新的更大的一次投资行为。从投资角度分析，产能置换政策就是一个引导继续投资的政策。因此，产能置换的说法就是为新增产能投资项目，在产能过剩背景下找一个冠冕堂皇的理由。只要是投资就会给项目所在地政府带来GDP增长，这也就是水泥行业产能过剩难以遏制的根本原因。

    对于产能置换的概念我们为何不换一个角度来思维？产能可以由先进技术置换落后技术，同样先进技术之间的产能也可以进行置换，两者的相同点都是保持现有产能总量基本不变。先进技术企业之间的产能置换就是在现有企业之间进行相互参股或委托经营权，这样的的产能置换做法，更有利于推动企业兼并重组。鼓励企业之间通过彼此交换股权、相互参股、委托经营的方式，是对产能置换政策的创新理解，这种产能置换的方式不受地区的限制，不受企业所有制的限制，从而使得区域市场格局发生变化，市场集中度得以提高。实现企业之间的产能置换势必提升行业的经济效益，化解了因行业产能过剩带来的负面影响，这才是最有效的跨地区产能置换。

    大企业之间的股权置换、委托经营是产能的等量置换，虽然产能未减，但市场格局发生变化，大企业对市场的主导能力得到加强，加速了落后产能的淘汰。

    四、产能置换要有利于国家低碳经济。有产能就存在着环境排放负荷。有资料反映，2012年我国二氧化碳排放近100亿吨，超过美国和欧盟(EU)的总和，占全球总排放的近三分之一，国家在控制碳排放污染方面的压力巨大。如果将淘汰落后水泥产能指标核算为碳排放指标，拿到市场进行交易，这不仅支持了我国刚刚兴起的碳交易市场，也是最有效的跨行业产能置换，对被淘汰企业还可以得到实惠，对国家和世界在温室气体减排方面也做出了贡献。

    将需要淘汰的水泥产能指标核算为碳排放指标，进行跨地区市场交易，这就真正实现了41号文件要求的“优化产业空间布局，引导国内有效产能向优势企业和更具比较优势的地区集中，推动形成分工合理、优势互补、各具特色的区域经济和产业发展格局。”核算后的碳排放指标一旦能上市交易，交易后指标就不一定还用在新增水泥产能方面了。

    五、产能置换要有利于遏制新增产能。所谓新增产能的解释是，除了投资新线建设外，也包括因对现有生产线的改、扩建项目带来的新增产能。水泥行业要遏制的产能是新增熟料产能，而对于新增水泥粉磨能力没有必要控制。对于通过更换生产线中原有窑、磨主机设备而新增熟料产能的项目要遏制；以老厂搬迁立“异地改造”的水泥项目要遏制；人均年水泥产能已达2吨以上的地区要停止核准任何投资方式的新增水泥产能项目。企业在原有窑和磨机规格不改变的情况下，进行节能环保技术改造项目要全力支持。

    遏制新增产能的关键在省级人民政府，地方政府对投资观念的改变在体制。